绿色税收基础知识
 
时间:2010-09-23 10:48:02   点击:

       绿色税收也称环境税收,是以保护环境、合理开发利用自然资源,推进绿色生产和消费为目的,建立开征以保护环境的生态税收的“绿色”税制,从而保持人类的可持续发展。狭义的绿色税收即实现保护环境目的而专门征收的税收和对环境保护起作用的税收。广义的绿色税则包括收费。自1970年代以来,在西方发达国家中掀起了绿色税制改革的热潮。
  随着20世纪五、六十年代环境问题的日益恶化,一些具有环保特点的经济概念,诸如绿色国民生产总值、绿色会计、绿色营销、绿色税收等相继出现。这些“绿色”概念,不仅反映了人们对环保的重视程度,而且更重要的是将环境资源的消耗与补偿纳入经济范畴,从而有利于环境问题的解决。“绿色税收”一词的广泛使用大约在1988年以后,《国际税收辞汇》第二版中对“绿色税收”是这样定义的:绿色税收又称环境税收,指对投资于防治污染或环境保护的纳税人给予的税收减免,或对污染行业和污染物的使用所征收的税。从绿色税收的内容看,不仅包括为环保而特定征收的各种税,还包括为环境保护而采取的各种税收措施。随着绿色税收理论在我国的出现和应用,如何建立绿色税收制度,以保护和改善我国的环境,促进国民经济的可持续发展,已成为我国税收理论界面临的一个重要课题。
绿色税收的分类
  1.根据排放量和对环境的损害程度来决定税率以计算排放税。
  2.对生产出来能危害环境的商品或使用这种商品的消费者征税(如对汽油征收的消费税)。
  3.在其他税收上提取与环境相关的备抵。
  4.对于能够节约能源或减少污染的设备和生产方法给予可以采用加速折旧备抵法或降低税率的优惠。
  由于缺乏公认可接受的定义,已经使得对于这种税收的一贯性分类划分方法变得复杂化。但经合组织(OECD)正和其他一些机构在共同致力于研究解决这个问题的办法。
绿色税收的发展
  二十世纪五、六十年代,西方发达国家出现了严重的环境污染危机,引起了人们对环境保护工作的极大重视。1973年,欧共体公布了第一个环境领域的行动规则,指出:应当仔细分析环境政策中可利用的经济手段,分析不同手段所具有的不同作用、实施这些手段的利弊、实施预定目标的相对目的以及它们与成本分配规则的协调情况。1975年3月3日欧共体理事会又提出,建议公共权利对环境领域进行干预,将环境税列入成本,实行“污染者负担”的原则。
  二十世纪八十年代以来,经济合作与发展组织(OECD)就这个问题做了大量的工作,发表了第一份关于利用经济手段保护环境的报告。此后,十几年里,尤其是九十年代初期以来,经合组织成员国在环境政策中运用经济手段得到了很大的发展。在这些经济手段中,环境税的运用得到越来越广泛的支持。在欧美一些国家通过改革调整现行税制,开征对环境有污染的环境税(包括废气税、水污染税、固体/液体废物税、噪音税),实行对环境改善的税收优惠政策等,使税收对改善环境做出了较大的贡献。据经合组织的一份报告显示,美国对损害臭氧层的化学品征收的消费税大大减少了在泡沫制品中对氟里昂的使用,汽油税则鼓励了广大消费者使用节能型汽车,减少了汽车废弃物的排放。二十世纪九十年代,虽然美国汽车使用量增加,但其二氧化碳的排放量却比70年代减少了99%,而且空气中的一氧化碳减少了97%,二氧化硫减少了42%,悬浮颗粒物减少了70%.通过实施环境税收和其他努力,美国确实已经实现了环境状况的根本好转,环境质量明显提高。因此,人们把以环境保护为目的而采取的各种税收措施形象地称为“绿色税收”。
绿色税收的理论依据
  1.负外部效应理论。这种理论是在英国经济学家庇古为解决环境负外部性而提出的环境污染税理论的基础上发展起来的。庇古早在1932年的《幅利经济学》中提出“外部成本内在化”的经济外部理论。他认为:工厂的私人生产成本并不包括生产时污染造成的外部成本,私人成本和外部成本之和则构成了社会成本。从社会的角度看,要实现社会净收益最大化,最优产出量必须在私人边际收益等于边际社会成本的点上。而企业为了追求利润最大化,必然会按照边际收益和不包含边际社会成本的边际私人生产成本的交点来决定产量。这样的产量必然大于考虑了社会成本时的产量,这样就导致了社会效率的损失,并产生了环境负外部效应。
  而以解决环境负外部性理论为基础,庇古提出要开征环境税,通过征收庇古税(环境污染税)将他造成的外部性成本加入到生产成本中去,迫使企业考虑到污染对社会的危害,使社会产出量在边际收益等于边际社会成本的有效产出量上,也使产品的价格等于边际社会成本,达到社会资源的最优配置。
  庇古税理论为开征环境污染税提供了很好的数量上的计算依据。即理论上征税税率应等于最优产出时的污染造成的边际外部成本。而将这种环境负外部性理论扩展到自然资源的使用上,考虑微观主体对资源、环境的运用会对未来和后代产生损失或机会成本,即资源减少和环境污染生态失衡,从而构成外部不良经济。也应当通过征收环境资源税的方式使资源使用的外部成本内在化。
  2.自然资源和环境的公共资本品理论。这种观点把自然资源和环境看作是公共产品,且和其他生产要素一样,它也是一项资本品。其具有的不可分割性导致产权主体难以界定,侮个人都可以自山的进入产权并对其进行利用,而追求私利的个人会无节制的争夺利用有限资源,这样必然导致人们滥用资源、环境恶化。而当出现环境污染问题时,又因无产权主体无人承担责任。因此,应该山政府代表社会作为环境和自然生成的资源的产权主体,在向社会提供着它独特的公共环境、资源和服务时,作为一项自然资本以征集环境税的形式得到相应的资本权益,从而从经济利益上建立起保护环境和资源的机制。此外,环境保护提供的产品和服务也具有公共产品的性质,很难排他的消费。这将导致环境保护中的搭便车的问题,征税则解决了公共产品的付费问题。
  3.可持续性发展理论。绝大多数环境主义者认为,环境和自然资源是有限且有价值的,要求人们在经济发展过程中,使自然资源和环境不发生存量下降和其他类型的损失。从可持续性原则出发,对环境和自然资源的利用必须考虑带给他人的损害成本和给后代带来的机会成本,即考虑代际资源配置和代际公平,并使之得到经济上的补偿。而政府作为当代人和后代人的利益的共同代表行使对环境资源的所有权来对环境和自然资源的利用进行征税,并将环境税收入的一部分作为代际补偿夕,的基金来源。
绿色税收的使用
  由经合组织1999年的统计资料显示,对其成员国中19个发达国家而言,从绿色税收中获得的收入所占各自当年国内生产总值的份额大约为2%。(见下页图表,其使用了较为广泛的定义,包括所有对产品征收的、与环境相关的税收)其中丹麦以绿色税收对GDP的贡献率超过4%而列居首位,紧随其后的依次是希腊、荷兰、挪威和葡萄牙,都略低于这个水平。墨西哥和美国是这组中比例最低的两个国家,贡献率只有1%左右。
  同样有数据表明,在工业化国家中,不含铅汽油从开征绿色税收中获得的收益最多。事实上,对含铅汽油征税在1999年总收入增长的原因中大约起到40%的作用,接下来是对摩托车征税的效果,促进了20%以上的增长。综合起来说,根据经合组织的资料,对石油、柴油燃料和机动车辆的销售及使用所征收的税收增长占所有环境税收相关收入的91%还多。因此,对于发达国家总体上来说,从单纯排放量征税对于税收增长的程度是相当适度的,但进一步研究各个国家的趋势――特别是那些被称作"生态税收领导者"的国家--揭示了根据排放量收的税能产生效益可观的收入。除了这些显著的发展成果外,任何对广泛意义上的绿色税收采取强硬的、总体性的改革都只限于这些为数不多的国家。
国外绿色税收的特点
  1.以能源税为主体,税收种类呈多样化趋势
  发达国家的绿色税收大多以能源税收为主,且税种多样化。以荷兰为例,政府设置的环境税有燃料税、水污染税、土壤保护税、石油产品税等十几种之多。总的来说,发达国家的绿色税种根据污染物的不同大体可以分为五大类:废气税、水污染税、噪音税、固体废物税、垃圾税。
  2.将税负逐步从对收入征税转移到对环境有害的行为征税
  以丹麦、瑞典等北欧国家为代表,这些国家通过进行税收整体结构的调整,将环境税税收重点从对收入征税逐步转移到对环境有害的行为征税,即在劳务和自然资源及污染之间进行税收重新分配,将税收重点逐步从工资收入向对环境有副作用的消费和生产转化。
  3.税收手段与其他手段相互协调和配合,实现经济的可持续发展和人与环境和谐共处
  国外的环保工作之所以能取得如此显著的成效,主要原因是建立了完善的环境经济政策体系。在采用税收手段的同时,注意与产品收费、使用者收费、排污交易等市场方法相互配合,使它们形成合力,共同作用。另外,运用税收优惠、差别税率等政策,积极有效引导社会资金投向生态环保。
国外绿色税收的实践
  西方国家“绿色税收”即环境税收的发展大致经历了这样几个阶段:
  (1)20世纪70年代到80年代初。这个时期环境税主要体现为补偿成本的收费(Cost-Covering Charges)。其产生主要是基于污染者负担的原则,要求排污者承担排污行为的成本,因为规范排污行为需要付出代价。其种类主要包括用户费、特定用途收费等,尚不属典型的环境税,只能说是环境税的雏形;
  (2)20世纪80年代至90年代中期。这个时期的环境税种类日益增多,如排污税、产品税、能源税、碳税和硫税等纷纷出现。其功能则综合考虑了刺激和财政功能。即各种排污税主要是用于引导人们的行为方式,而各种能源税则主要用于增加财政收入,同时,也希望其产生积极的环境影响;
  (3)20世纪90年代中期以来至今。这个时期是环境税迅速发展的时期,现在西方国家不仅普遍建立了环境税制,而且环境税在许多国家已成为环境政策中的主要手段。
  西方国家的“绿色税收”主要有三类:
  (1)对企业排放污染物征收的税。包括对排放废水、废气、废渣等的课税。如英国、荷兰、挪威等征收二氧化碳税,美国、德国、日本征收二氧化硫税,德国征收水污染税;
  (2)对高耗能高耗材行为征收的税。如德国、荷兰征收的润滑油税,美国、法国征收的旧轮胎税,挪威征收的饮料容器税等;
  (3)对城市环境和居住环境造成污染的行为税。如美国、日本征收的噪音税和工业拥挤税、车辆拥挤税。
  目前世界上绿色税收制度的建立处于前列的主要国家有美国、荷兰和瑞典。美国的“绿色税收”制度包括对产生臭氧的化学品征收的消费税、对汽油的征税,对与汽车相关的其它征税、开采税、对固体废物处理的征税等。美国大部分与环境相关的税收计划是由州和地方政府来实施的,因此每个州的标准都不一样。但美国无论在联邦层次上,还是在州层次上对环境税收越来越重视,从现有的环境税收的实施效果来看,它们的作用是显著的。荷兰特别为环境保护目的而设计的税收主要包括燃料税、噪音税、垃圾税、水污染税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税、汽车特别税、石油产品的消费税等。荷兰的“绿色税收”制度以征收生态税收的政府级次和用于生态目的的税收类型为特征。生态税收的征收一般由低一级的政府去完成。大部分用于生态目的的税收主要是特定税。瑞典的“绿色税收”包括对燃料征收的一般能源税;对能源征收的增值税、二氧化碳税、二氧化硫税、电力税;以及对化肥、电池等的征税等,已经占到税收体系的重要部分。其环境税的核心是对能源的征税,而对能源的征税是从多方面来进行的,目的主要在于通过征税使能源的消费水平下降,并促进技术革新。
绿色税收的启示
  1.生态税收领导者并不是在真空中实行绿色税收的改革。更确切的说,他们采取的这些改革措施可能违背一些国际协定针对全球变暖的趋势提倡消减温室效应气体排放量这样一种公共背景。
  2.对二氧化碳排放量征税已经变成了所有生态税收改革的共同关键因素。几乎所有的国家都发现,达到环境目标最有效的途径是通过对二氧化碳这种造成温室效应最主要气体的目标排放量进行征税。但是由于很难精确的计算二氧化碳的排放量,税收被指定于排放这种气体产品的估计碳含量。因此,在实践中,这些税总是以产品税或以纯排放税的形式表现出来。但即使是在”生态税收领导者”国家之间,税率变化也很大,其中尤以挪威和瑞典的税率最高。
  3.这儿讨论的绿色税收改革,通常都是在收入中性的背景下进行的。大部分情况下,这些改革能起到双重作用:既能改善环境条件,又能利用积累的资金缓解由其他税收――尤其是那些可能影响就业的税收引起的不合理地方。如绿色税收的开征允许丹麦削减针对劳动收入和社会保障收入的边际税率,而瑞典则在此基础上实现了所得税主要程度上的一般性减少。
  4.在缺乏补偿措施的情况下,绿色税收可能会影响国际竞争。这种论点甚至引起某些生态税收领导国也赋予一些严重产生温室效应气体的排放者以免税的优惠,虽然这些免税倾向于弱化税收偿付和气体排放之间的联系。例如芬兰已经对电力部门的含碳气体排放免予征税;丹麦在某些情况下,已经用自愿的协定取代了税收;挪威针对逐渐下降的对石油部门的投资,决定重新考虑对含碳产品的征税问题。因此,政策在绿色税收真正设计和使用的过程中,介于环境目标和工业竞争力的交互作用已经扮演了一个主要的角色。
  5.研究显示公共承认绿色税收的回归性。但是在他们当前的水平下,生态税收通常意义上看起来并没有什么主要的回归性影响。此外,绿色税收的分配结果应该联系他们取代的税收和产生的有关环境提高来衡量。
  6.一个典型的生态税收完全能包括缺乏其他类型税收的贸易,但由于大部分生态税收的目标是消除和减少自身的税基,所以经常会产生环境保护部门和财政部门之间的目标冲突。举例来说,对含铅汽油征收的高额消费税引起了这种燃料在澳大利亚、丹麦、芬兰、挪威和瑞典市场上的消失,但也正如这个例子所示,生态税收可能通过给消费者使用清洁替代品以激励来改变消费模式(在这里是改变的汽油消费量),与此同时,保持一个相当大并且比较稳定的税基不变(在此例中是指针对不含铅汽油而言)。
  当然,财政和环境目标的冲突仅仅在一定层次的税收水平上可能发生,因此不应被夸大。比如说,许多针对二氧化碳排放征收的税收,税基都还是比较稳定的,甚至在一些使用这些税收的国家出现了税基增长的情况。并且,当前的税收水平看起来不像在任何重大方面要改变消费习惯,反而有趋势要针对污染物质增加新的或提高现存的税收来扩大范围。也就是说,随着使用这些税收的增加,未来发生改变必是不争的事实。
我国绿色税收制度的现状
  我国现行的一些有关环境保护的税收政策与措施,主要是为鼓励企业有效利用资源和综合回收“废弃物”而制定的。虽然也有助于环境保护,但更主要的还是出于经济目的。这些措施包括:对“三废”企业的税收减免;对节能、治污等环保技术和环保投资的税收优惠;限制污染产品和污染项目的税收措施;促进自然资源有效利用的税收优惠等。但是,与经济发展的速度相比,我国的税制严重滞后环境保护的需要,存在明显的不足。主要表现在:
  一是未形成绿色税收制度。现行税制没有就环境污染行为和导致环境污染的产品征收特定的污染税。目前国家治理环境污染,主要是采取对水污染征费,对超过国家标准排放污染物的生产单位征收标准排污费和生态环境恢复费,这种方式缺乏税收的强制性和稳定性,环保成果难以巩固和扩大。
  二是各税种自成体系,相对独立。现行税制中对土地课征的税种有城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等,各税种自成体系,相对独立。一方面税种多,计算复杂,给征纳双方带来许多麻烦;另一方面税制内外有别,不利于经济主体在市场经济条件下公平竞争。
  三是税收优惠形式单一。我国税制中对绿色产业的税收优惠项目较少,且不成体系。主要是涉及增值税、消费税和所得税中减免项目。
我国绿色税收制度的构想
  我国建立绿色税收制度的基本思路是:在进一步完善现行保护环境和资源的税收措施的基础上,尽快开征环境保护税,使其成为“绿色税收”制度的主体税种,从而构建起一套科学完整的“绿色税收”制度。
  1.绿色税收的税基和课税环节的选择
  税基的确定主要取决于所要解决的污染问题是属于地方性的,还是全国性的。从理论上讲,最佳的选择应该是把所有同环境污染有关的排放物包括在税基中。但税基界定范围越广,项目越精确,管理成本也将越高。选择征收排污税还是产品税则要看监测成本和可行性。对从固定的大污染源排放出来的污染物征收排污税,比对从数量众多且分散的污染源排放出来的污染物征收更容易实施。对于后一种情况,如果能够确立污染物和产品消费之间的直接联系,则采用产品税会更加有效。
  课税环节的选择取决于利用税制或申报管理制度的可能性。从效率的角度讲,应尽可能地对排污课税,同时减少课税对象的数目。
  2.税率的确定
  从理论上讲,为了使污染企业的全部社会成本内部化,税率应该能够使减污的边际成本等于边际社会损失。但实际操作很难。所以次优的选择是先设定环境改善目标,即是以污染削减为目标还是以资金筹集为目标,目标选定后,再确定税率的高低。就我国目前状况来说,环境改善的目标既包括对污染的控制,又包括筹集必要的环保资金。因此税率不宜过高,以扶持企业的成长,并保持税收收入的可持续性和可预测性。
  3.征收管理问题
  (1)、征管级次问题。环境问题有地方性的,又有全国性和跨区域性的。因此环境税种既不应完全划归中央,也不应完全划归地方。对于污染范围在一定区域内而征收的税,可由中央统一立法,由地方负责征收管理,资金支配权也归地方。对于专门开征的环境保护税,则应划为中央税或中央与地方共享税,主要由中央在全国范围内调剂使用,平衡各地生态环境改善的进程。
  (2)、征管机关问题。环境税的征管机关应是税务机关,这是因为环境税从根本上说是一种税,符合税收的本质属性。当然,由于环境税的特殊性,税务机关与环境部门密切配合制定政策时,应认真考虑环保部门的合理建议,使税收手段与环境部门的规章制度协调发挥作用。
  4.与其他手段之间的配套实施
  征收环境税是加强环境保护的有效手段,但并不是惟一的手段,只有与其他手段相互协调配合,才能实现最佳的环境目标。具体包括:
  (1)、税收手段与管制手段的配合。管制手段不应因为经济手段而完全被取代,在一定条件下,它本身具有一定的优势。税收的应用应与管制的连续使用或加强结合起来,这一点已日益得到人们的认同。
  (2)、税收手段与其他经济手段的配合。西方各国的环境税制中普遍包括了与环境有关的各种专项收费和使用费。其原因是“费”简便易行,且较为灵活,同时符合“污染者付费”原则,特别是当随着污染程度的变化需要不断地对征收标准进行调整时,采用收费措施更适宜。此外,押金制度也为西方各国所广泛采用。
我国建立绿色税收制度的原则
  建立绿色税收制度,既符合我国环境政策目标和以人为本的科学发展观,又能通过征税为治理污染提供所需资金,并减少污染造成的损失,因此,建立我国绿色税收制度是十分必要的。其应遵循的基本原则是:
  1.坚持以国情为本的原则
  建立并完善我国的环保税制,当然要借鉴国外的成功经验,但应以我国的基本国情为本,建立适合自身发展的环保税制,而不能盲目照抄照搬他国做法。
  2.坚持公平与效率相协调的原则
  环境保护税应该体现出“谁污染谁治理”的原则,对造成环境污染,破坏生态平衡的企业和个人征税。同时,环保税应在生产者与消费者之间进行合理、有效的分配,以提高效率,更好地治理环境。
  3.坚持依法征收的原则
  在以前与环保相关的税收征收上,经常出现“人情税”和地方保护主义的干扰。在新环保税制中,应体现对破坏环境的企业和个人必须依法征收的原则。
  4.坚持专款专用的原则
  税款专用是环保税充分发挥作用的一个重要条件。应当把税收用于政府承办的环保设施和重点环保工程上。同时,又要为环保科研部门提供科研经费,用科技手段来加大环保的力度。
绿色税收促进绿色消费
  当今世界越来越强调对生态环境的保护和对资源的合理开发,有些发达国家早已开始启动绿色GDP核算模式,并建立了可持续发展的绿色生态税收体系。国外绿色生态税收产生于20世纪70年代,目前已有相当多的国家开始通过税收政策来保护环境。例如,1972年,英国率先开征了二氧化碳税,随后法国、美国、德国、澳大利亚和瑞典等国也先后开征了二氧化碳税、硫税等;德国对矿物油料加征生态税,并开始对一次性饮料瓶征税,每个瓶子征税额度从0.15马克~0.30马克不等;欧盟、加拿大和日本等国也在积极制定绿色税收政策。
  我国现行的环境保护政策措施主要以行政管理手段为主,也采用了一些必要的经济手段如环境保护收费、环保投资、综合利用税收优惠政策等,但其力度和系统性远远不够,不足以形成对环境污染破坏的保护体系,生态环境污染恶化趋势尚未根本扭转。在我国现行税制中,并没有设置专门的环境保护税种。基于此,也有必要向别国借鉴成功经验,用“绿色税收”制度来促进生态保护。
  通过调整完善废旧物资的税收政策,进一步调节消费者的消费行为,鼓励广大消费者进行健康性、理性消费和绿色消费,使人类的消费不影响大自然的环境与物种生存,达到统筹人与自然和谐发展的目标,实现人类社会的和谐发展和全面进步。



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